La CNAP juge la réforme des retraites trop courte face au défi démographique

Une réforme peut réussir à repousser l’urgence sans résoudre la question qui l’a rendue nécessaire. C’est, en substance, le diagnostic posé par Alain Reuter sur les nouvelles règles des retraites luxembourgeoises. Le président de la CNAP estime que la hausse des recettes et l’allongement limité de certaines carrières consolident le régime général, mais ne neutralisent pas la pression démographique.

Son avertissement concerne déjà la feuille de paie. Depuis le 1er janvier 2026, le taux global de cotisation est passé de 24 à 25,5 %. Salarié, employeur et État versent chacun 8,5 %, contre 8 % auparavant. Ce taux doit rester en vigueur jusqu’en 2032.

Le paradoxe d’une caisse encore riche

À la fin de 2025, le régime général disposait de 32 milliards d’euros de réserves. Cette somme représentait 4,24 années de dépenses, très au-dessus du minimum légal fixé à une année et demie. Mais ce rapport était aussi le plus faible enregistré depuis 2013. L’abondance du capital ne dit donc pas combien de temps il résistera à une dépense qui progresse plus vite que sa base de financement.

La CNAP a versé 7,36 milliards d’euros de pensions en 2025, plus de trois fois le montant de 2005. La prime de répartition pure, qui rapporte les dépenses courantes à la masse des salaires cotisables, a atteint 23,7 %. Elle restait inférieure au taux de cotisation de 24 % applicable cette année-là, ce qui n’imposait pas de toucher au réajustement des pensions. La marge s’était néanmoins fortement resserrée avant le passage à 25,5 %.

Le rendement du Fonds de compensation a apporté un soutien appréciable : 4,25 % en 2025, soit un gain net de 1,25 milliard d’euros. Mais un revenu financier varie avec les marchés, quand le versement des pensions constitue un engagement continu. Une bonne année boursière ne modifie ni l’âge des cotisants ni le nombre des départs à la retraite.

Qui paie les années gagnées ?

La seconde mesure directement perceptible est entrée en application le 1er juillet. Pour partir à 60 ans avec 40 années d’assurance reconnues, il faut désormais cotiser un mois supplémentaire. Le délai passera à deux mois en 2027, quatre en 2028, six en 2029 et huit en 2030. L’âge légal demeure fixé à 65 ans. Le départ à 57 ans après 40 années d’assurance obligatoire n’est pas concerné.

Le texte crée aussi une pension progressive. Sous réserve de l’accord de l’employeur, une personne éligible peut réduire son activité, percevoir une fraction de sa pension et continuer à acquérir des droits. Jusqu’à neuf années d’études restent prises en compte, mais l’ancienne limite d’âge de 27 ans a disparu.

Le gouvernement estime que l’ensemble stabilisera les finances du régime général jusqu’en 2042 et préservera la réserve jusqu’en 2050. La réserve de Reuter porte sur le sens de ces dates : atteindre une échéance plus lointaine n’équivaut pas à définir un équilibre valable pour les décennies suivantes.

Il faut agir, sinon le contrat entre les générations se brisera. — Alain Reuter, interrogé par le Tageblatt en avril 2025

Une trajectoire qui se tend après 2040

Les projections de l’OCDE, établies avant la réforme de 2026, donnent la mesure du défi. Les dépenses brutes de pension devaient passer de 9,4 % du PIB en 2024 à 11,2 % en 2040, puis à 17,5 % en 2070. Même dans le scénario économique et démographique le plus favorable, le rapport entre actifs et retraités devait tomber de 2,4 en 2022 à environ 1,1 en 2070.

Ces chiffres n’intègrent pas les nouvelles cotisations et ne préjugent donc pas exactement de leur résultat. Ils expliquent toutefois pourquoi 1,5 point de cotisation et huit mois supplémentaires pour une seule voie de retraite anticipée ne peuvent suffire à garantir plusieurs générations de pensions. L’OCDE plaidait pour une combinaison plus large : recettes accrues, relèvement de l’âge effectif de départ et ralentissement de la progression des prestations, avec des protections pour les revenus modestes.

La dimension transfrontalière du régime rend sa gestion plus complexe sans être la cause du déséquilibre. En 2025, le nombre de pensions transférées à l’étranger a dépassé pour la première fois celui des pensions versées dans le pays, reflet des recrutements effectués au-delà des frontières durant les décennies précédentes. En valeur, 4,8 milliards d’euros sur environ 7,3 milliards sont néanmoins restés destinés à des résidents luxembourgeois.

Le prochain rendez-vous sera politique

Le débat ne porte pas sur la capacité de payer la pension du mois prochain. Il porte sur la répartition d’un coût futur entre salariés, entreprises, contribuables, retraités actuels et générations qui n’ont pas encore commencé leur carrière.

La réforme de 2026 permet précisément d’éviter une décision prise sous la contrainte immédiate. Mais si ce délai devient un prétexte à l’inaction, les ajustements ultérieurs devront être plus abrupts : cotisations plus élevées, carrières prolongées ou progression des prestations plus lente. L’intervention de Reuter replace ainsi la réforme dans sa juste perspective : une première étape financière, et non le dernier mot du contrat social luxembourgeois.